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我国城镇土地使用制度改革有一个发展过程。这个发展过程突出表现在下列五个方面：①征收土地使用费;②开展土地使用权有偿出让和转让;③制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规;④修改宪法和土地管理法;⑤制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

(1)征收土地使用费。征收土地使用费起初是因为对外开放举办中外合资企业提出的。1982年深圳特区开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日进行了修订。该条例指出，征收土地使用税施行后，土地使用费改征土地使用税。

(2)开展土地使用权有偿出让和转让。征收土地使用费的改革还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统土地使用制度触动不大。1987年下半年，深圳特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，作法是国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押。1988年福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

(3)制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。为了使土地使用权有偿出让、转让活动法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。1987年11月29日，上海市人民政府首先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。此后，1987年12月29日广东省人大常委会正式通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年2月13日海南省筹备组发布了《海南土地管理办法》。1988年2月14日海口市人民政府发布了《海口市土地使用权有偿出让和转让的规定》。1988年6月14日厦门市公布了《厦门市国有土地使用权有偿出让、转让办法》。另外，1988年3月9日广州市人民政府发布了《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让办法》。天津市也制定了《天津经济技术开发区土地使用权有偿出让转让管理规定》。