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中国金融：美国数字货币反洗钱监管（节选）

美国对数字货币反洗钱的监管


联邦层面，主要由美国金融犯罪执法网络（Fin CEN）负责虚拟货币的反洗钱监管


美国各监管机构对比特币的法律性质归类存在差异。2013年以来，美国财政部、国税局、证监会等机构初步构建以比特币为代表的虚拟货币反洗钱、税务、投融资监管体系。但各监管机构对比特币法律性质的认定有所不同，Fin CEN、IRS和CFTC分别将比特币归类为可转换的虚拟货币、应纳税资产和大宗商品。具体情况如表1所示。


美国金融犯罪执法网络（Fin CEN）将比特币等虚拟货币按照“货币服务业”进行反洗钱监管。美国《银行保密法案》（Bank Secrecy Act，1970）对“货币服务业”（money service business，MSB）进行了明确的反洗钱规定。该法案要求被监管对象对某些交易进行记录、提交报告，并由Fin CEN进行收集和分析，为执法机构的稽查提供支持。2013年3月，美国金融犯罪执法网络（Fin CEN）发布《监管规定适用于管理、交换和使用虚拟货币的说明》，将虚拟货币定义为“目前还不具有法定货币的地位，但在某些情况下能扮演货币功能的交换媒介”。从理论上看，由于比特币可以作为具有现金价值的替代物，因此当个人或机构接收比特币等虚拟货币并将其价值传输给另一个人或机构时，符合《银行保密法案》对于“现金传递业务”的定义，属于货币服务业。在实践中看，Fin CEN按照个人或机构持有比特币的用途来判断其是否属于货币服务业。如果持有比特币不是为了个人使用，就应当属于货币服务业，需要满足《银行保密法案》的要求。Fin CEN具体定义了比特币交易中的使用者、交易商和管理员。其中，交易商和管理员在交易中提供了“现金传递业务”，应根据《银行保密法案》，按照货币服务业进行管理。除非有特别限制或者豁免条款，管理员或者交易商需要遵守货币服务业的登记、报告并保存记录的规定。


Fin CEN对比特币等虚拟货币交易平台的监管要求。2014年10月，Fin CEN进一步明确比特币等虚拟货币交易平台属于资金转移机构，必须遵守金融犯罪执法网络的各种规定，包括但不限于反洗钱政策和程序，以及记录保留、报告和交易监管。同时，还特别提出三项具体要求：一是客户资金（包括美元和比特币）需要存入公共账户，与公司运营账户分离；二是不允许第三方注入资金或将客户资金转移到第三方；三是使用匹配引擎促进美元对比特币在用户间的直接交易。同时，Fin CEN提出比特币等虚拟货币交易平台若想获得资金转移“支付处理机构豁免”的资格，必须符合以下四个条件：一是公司必须促进货物或服务的购买，或者是货物或服务的账单支付（而不是单纯的资金转移）；二是公司必须只运行《银行保密法案》监管的金融机构的清算和结算系统；三是公司必须根据正式协议提供服务；四是公司的协议至少要涉及提供货物或服务、接受资金的销售方或债权人。如果不满足上述条件，Fin CEN将认定平台公司不适用支付处理机构豁免。

州政府层面，多数州按照现有的货币转移法律进行监管，纽约州则出台专门针对虚拟货币的监管法案

美国对数字货币的监管职能在联邦和州两级政府之间划分，具体交易规则由各州法律确定。联邦层面要求货币服务企业到Fin CEN登记与州政府实际颁发牌照并不矛盾，但联邦和州政府的注册登记和行政许可有所不同。在Fin CEN上登记几乎没有实质审查条件的限制；而各州的许可要经过漫长的实质性审查，州政府对货币转移业务规定的行政许可条件对能否从事货币转移业务非常关键。


目前，大多数州与联邦的监管思路一致，认为利用传统的货币转移法监管即可，比如德克萨斯州和堪萨斯州的监管方式类似于Fin CEN，认为虚拟货币可按照《银行保密法案》中已经成熟的货币转移法律进行监管，不需要专门制定虚拟货币监管法案。但纽约州则不同，该州于2015年6月在传统的货币转移法的基础上出台专门针对虚拟货币的《虚拟货币监管法案》，将监管力度集中于比特币发行、储存和兑换环节，不包括消费、支付环节。其中，第十五条对反洗钱工作做了专门要求，第十二条对登记和记录也作出了配套规定。该法案对反洗钱的监管主要体现在客户身份识别、交易记录保存、大额和可疑交易报告、建立内部反洗钱控制系统等方面。（中国金融）

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